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關于科技政策法規和體制改革等問題的若干思考
點擊次數：360 發布時間：2008-8-1
自主創新重在體制創新
——關于科技政策法規和體制改革等問題的若干思考
*政策法規與體制改革司司長 梅永紅
自2006年全國科學技術大會以來，我國科技發展形勢發生了重大變化，一個加強自主創新、建設創新型國家的熱潮已在全社會蓬勃興起。與此同時，許多同志也越來越清楚地認識到，中*科技發展規劃綱要所確定的各項目標能否順利實現，很大程度上取決于科技體制機制的突破，取決于科技政策環境的改善。深入思考和全面推進科技體制改革和政策法規工作，任重而道遠。
一、關于科技政策
中*科技規劃綱要配套政策實施細則的制訂工作歷時兩年多，到目前已頒布70多項，總體來看進展順利。這些政策細則覆蓋范圍之廣、調整力度之大都是的，其中zui為關鍵的是*次全面地把科技政策和經濟政策的目標協調統一起來。我們可以看到，其中的大部分實施細則都是經濟政策，包括投資政策、消費政策、貿易政策、金融政策、政府采購政策等。這實質上反映了我們在科技發展思想觀念上的一個重大變化，這就是不再就科技論科技，而是把傳統的科技政策邊界延伸到創新層面上，延伸到產業和市場需求層面上。在這一方面，我認為有以下幾個問題值得重視。
*，落實政策比制定政策更為重要。一個政策的形成過程，應當是從zui早提出政策方向和目標，再通過一定的方法和途徑形成政策內容，再到政策的貫徹實施與評估，這是一個完整的工作流程。現在有關科技發展的政策不可謂不多，規劃綱要配套政策中更是有不少“含金量"很高的政策內容，科技界、產業界對此抱有很高的期望。但是，這些政策是否得到有效執行，政策效果如何，這是對政府政策執行力的考驗。可以說，這些政策能否得到有效落實，將在很大程度上影響著中*規劃綱要的實施，影響著創新型國家建設的進程。因此，我們將會同有關部門和地方，廣泛開展配套政策的解讀、宣傳和培訓，開展科技政策執行情況的監督檢查和調研評估，特別是要動員各地方結合自身實際積極主動地先行先試，讓廣大企業和科研單位及時充分地了解和利用好政策。
第二，對產業技術政策應給予更多的關注。一個產業究竟應當支持或限制什么技術，是以引進為主還是以自身研發為主，是通過供給還是需求政策進行扶持，是鼓勵使用還是淘汰某項技術，這都在很大程度上決定著產業的發展走向。在實踐過程中我們往往看到，節能降耗的技術和產品不被推崇甚至受到抑制，而耗能排放更多的卻大行其道；對*大加青睞，而自主創新的技術卻備受冷落。究其原因是多方面的，但產業技術政策的缺失顯而易見。從去年開始，我們已全面啟動了產業技術政策的研究工作。總體來看，科技管理部門應當在這一方面發揮更加積極的作用，充分參與重點產業領域技術政策的研究制訂工作，以產業技術政策引導產業技術創新和發展。
第三，從重視科技供給政策向重視科技需求政策轉變。恩格斯曾經指出，一個市場需求往往比十所大學更能拉動技術進步。*以來，科技政策更多地著眼于科技供給，包括增加科技投入、形成更多的科技成果、產出更多的學術論文等。這一切固然重要，但同樣重要的還應當包括這些成果和人才是否滿足經濟社會發展的需求，技術實現的市場在哪里。特別是在技術創新方面，那種把科技活動囿于封閉的、自我循環式的思維將越來越沒有出路。因此，我們必須把培育市場需求作為拉動技術創新政策的主要目標，實現從技術導向為主到市場需求導向為主的轉變。從目前的情況來看，重點應當在消費政策、信貸政策、政府采購政策以及技術標準等方面采取有效措施，為技術創新提供可預期的發展空間。
二、關于科技體制改革
在zui近召開的“兩院"院士大會上，胡錦濤*對我國科技體制改革的成就給予了充分肯定。自上世紀八十年代中期以來，我國科技體制改革不斷深化，取得了突破性進展。突出表現在：科技與經濟社會發展的結合日益緊密，形成了有效的支撐和作用；科技結構已經發生了根本變化，從過去科研院所的“一統天下"發展到今天企業、科研院所、高校“三駕馬車"的格局；市場配置科技資源的基礎性作用基本確立，技術市場日趨繁榮。但是，科技體制改革仍然任重道遠，困擾我國科技發展的深層問題仍然是體制機制的束縛。
一是科研院所管理體制問題。多年來，*一直強調要建立現代科研院所制度，但在實際推行過程中還面臨著許多困難。在結構、功能、人員、投入以及管理方式等方面，政府所屬的科研院所仍然需要進行必要的調整和變革。比如，科研院所普遍面臨功能定位不清的問題，許多院所不但從事科學技術研究，而且大量的長入產業活動；不但在有優勢的領域從事研究開發活動，而且無限延伸研發活動的邊界。這在特定歷史條件下有其必要性和合理性，但從長遠來看不利于科研院所的專業化發展和科技創新體系的構建。科研院所作為創新鏈條中的重要部分，需要有自己明確的功能定位，需要有自己的合理分工，而不應當一味追求自身功能的大而全，更不應當以追求更多的科研經費為目標。在院所管理方面，目前還存在著比較突出的行政化傾向，由于套用事業單位的管理模式，行政權力牢牢主導著人員評聘、科研活動和資源分配等等。在這一方面，我們面臨的改革任務仍然十分艱巨。
二是企業技術創新主體問題。創新理論和實踐表明，創新是將技術與資本、土地、勞力等各種要素進行組合并獲得市場實現的過程，因此創新首先應當是企業家的使命。事實上，一個國家的產業競爭能力，主要就在于擁有多少具有核心技術和競爭力的企業。微軟、通用、英特爾、惠普和IBM等企業之于美國，豐田、索尼、本田、馬自達和三菱等企業之于日本，三星、LG、現代等企業之于韓國，都反映了這個道理。我國到2020年要實現建設創新型國家的宏偉目標，要真正成為一個富強的國家，關鍵就要看是否有一批躋身世界前列的創新型企業。黨的十七大提出要引導各類創新要素向企業集聚，正是反映了這一客觀規律和發展要求。對于*門來說，推動企業成為技術創新的主體，決不只是讓企業更多地承擔國家科技計劃項目這么簡單。我們應當深入思考如何讓科技人員更多的進入企業或面向企業，如何孵化和培育更多和更富有活力的科技型中小企業，如何通過產業技術政策引導企業的研究開發活動，如何為企業的研究開發活動提供政策特別是市場方面的支持，如何造就有利于企業技術創新的市場競爭環境，如何讓社會資源特別是金融資本為企業技術創新提供有效支持等。
三是產學研結合問題。從范圍來看，各國的創新公共政策都把促進產學研結合作為重要目標。對于從傳統計劃體制走向社會主義市場經濟體制的我國來說，這種結合就顯得更為緊迫和必要。歸根到底，今天的創新活動應當是高度開放的過程，是不同機構相互合作、不斷接續的鏈條，“包打天下"的創新模式并不具有普遍性意義。因此，探索有效的產學研結合機制和組織形態，已經顯得日益突出和重要。近年來，我們在部分重點產業領域支持構建以企業為核心、產學研結合的技術創新戰略聯盟，如鋼鐵可循環經濟技術創新聯盟、煤化工聯盟等，已經取得了一定進展。從政府層面來看，對技術創新戰略聯盟的支持，意味著從注重創新點到注重創新鏈、從注重某個企業需求到注重產業發展、從注重“能做什么"到注重“需要做什么"的轉變。我們相信，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種新的研究開發組織形態將表現出*而持久的生命力。
三、關于科技法規
新修訂的《科技進步法》已于今年7月1日正式實施，這是指導未來一段時期我國科技事業發展的基本法。與過去的《科技進步法》相比，這次的修訂一方面強調與科技發展的形勢和要求相適應，比如充分體現全國科技大會的精神；另一方面就是力求具體和可操作，法律的約束性得到了明顯加強。我們將采取各種有效措施，讓各類創新主體充分了解這部法律，并且積極運用法律推動科技進步。
首先是《科技進步法》的宣傳解讀。與1993年開始施行的*部《科技進步法》相比，新修訂的《科技進步法》有了很大變化。比如，對于堅持自主創新戰略、鼓勵企業技術創新、明確財政資金支持形成的知識產權歸屬、寬容正常的科研失敗、推進科研誠信、強化科技資源統籌協調等，都被上升為國家法律層面，反映了十幾年來我國科技發展環境和要求的深刻變化。讓全社會充分了解這些法律內容及其背景，以更好地運用法律推進科技事業持續健康的發展，這是各級*門的重要職責。
其次是完善各級各類配套制度。《科技進步法》是科技工作的基本法律，對各項科技工作的法律規定仍然比較原則，需要有各種相應和具體的配套法律法規和制度。我們將以《科技進步法》為依據，在科技投入、科技人員、科研機構管理、高新區建設、產學研結合、技術轉移等方面抓緊開展立法研究。同時，我們還將支持配合地方和行業形成相應的科技法規，切實保障《科技進步法》的有效落實。
第三是執法問題。與政策情況一樣，法律的執行比法律的制定更為重要。我們已經有了《科技進步法》，還有了《科技成果轉化法》《知識產權保護法》《科普法》等，行業和地方性科技法規也日趨完備。如何保證這些科技法律法規的執行效果，需要部門之間、*和地方之間的緊密配合。我們將積極配合*開展科技執法的調查和評估，推動科技工作全面走上法制化的軌道。
四、關于知識產權管理
在當今經濟化的條件下，資本的跨國界流動變得越來越普遍，產業分工體系越來越明晰，決定國家之間競爭關系和利益關系的標準已經發生了深刻變化。更直接地說，在哪里生產和生產什么并不是zui重要的，而是要看誰處在產業分工的，誰能夠在產業成長中獲取zui大的收益。所有這一切，都將越來越取決于一國所積累和掌握的知識資產和人力資本。以下幾個問題值得我們給予更多的關注。
*，知識產權的質量問題。近年來，我國來自國內的申請量迅速增長。2000年—2006年，我國發明申請量平均增長28.4％。其中，國內發明平均增長35％，是國外23％的1.5倍。從1986年到2006年二十年間，國內發明申請翻了5番，從不到3500件達到12.2萬件，這是十分了不起的進步。但是，據有關資料反映，目前我國來自國內的發明有1/3為個人申請；機構申請中有1/2來自于“三資"企業；發明申請集中的領域是中藥、非酒飲料、食品、中文輸入法、污水處理、特種陶瓷等；*量大大低于國外申請；有效發明只占總量的11.4％，有效10年以上的只占17.5%，比國外企業都要低一半以上。這些數據表明，我們對知識產權的關注需要盡快從量的增長轉向質的提升。
第二，國家科技計劃中的知識產權管理問題。近年來，國家財政科技經費迅速增長，目前已達到上千億元的規模。如此龐大的投入，其結果應當突出表現為形成更多的自主知識產權，表現為產業核心競爭力的提升上。因此，我們必須使知識產權的管理思維和模式充分滲透到科技管理工作的全過程，讓計劃管理者和執行者都能夠把掌握核心知識產權放在優先位置。特別是對于正在啟動實施的16個重大科技專項，應當形成完整的知識產權規劃和管理，使那些投入巨資所研制的技術和產品能夠zui終順利地進入市場。因此，我們必須加強科技計劃中的知識產權管理，為科研機構和企業提供有效的知識產權服務。
第三，知識產權濫用問題。對知識產權的強力保護，現在全社會在認識上已經非常一致，但對知識產權的濫用問題還缺乏了解，有的同志甚至不以為然。知識產權作為私權，受到保護是必然的，但如果涉及到與公權利的沖突，或者對創新形成了扼制，或者造成市場壟斷，就要有相應的規制及例外。因此，西方國家自從有了知識產權保護法規，就有了防止知識產權濫用的規制，兩者并行不悖。比如，某跨國企業在歐洲涉及濫用知識產權，把IE瀏覽器與操作系統軟件捆綁銷售，在日本和韓國都被處以上億美元罰款，今年更是被歐盟*課以近6億歐元的重罰。但是，我們在這方面缺乏有效的法律或政府管制手段，以至于一些跨國公司在中國恣意濫用知識產權，對中國企業的創新發展形成了強大扼制。今后我們應當對此給予更多的關注，推動早日形成相關的法律法規。
五、關于科技人才
人才資源是*資源，人才對于科技發展具有重要性，這已在全社會形成共識。我國要在2020年建設成為創新型國家，必須加速引進和培養一大批創新型人才。在這一方面，科技系統應當而且完夠有更大的作為。
*，把培養*人才作為科技發展的核心目標。培養人才、集聚人才、組織和使用人才、為人才創造環境等是科技工作的主體內容，可以說科技工作的實質是科技人才的工作。目前我國科技人力資源總量已位居世界前列，但能夠躋身*行列的科學家和工程師為數不多，這在很大程度上決定了我國科學技術水平與發達國家間的差距。實踐證明，只有做好了“人才"特別是*人才這篇文章，科技工作才有價值和生命力。
第二，實現人才、基地和項目的有機結合。多年來，我們一直在強調這個命題，應當說十分必要。從目前的情況來看，這個好的思路究竟如何實現，仍然需要進行更多的探索和突破。我認為，科技計劃本身也是一項重要的政策工具，其目標不僅僅只是獲得某項技術成果，還應當通過人才資本的積累特別是*人才的培養，提升我國的科技綜合實力和競爭力。以人為本，將科技計劃與人才培養和基地建設有機地結合起來，將科技投入更多地轉向對科技人才的穩定支持，使廣大科技人員能夠專注于科研活動本身，體現了科技工作短期目標與長遠目標的統一，體現了科技發展的內在規律和要求。
第三，為人才提供良好的發展機會和環境。實踐證明，大項目出大人才。人才往往不是學出來的，而是在實踐中歷練出來的。目前我國已經并且正在實施一系列重大科技工程，構筑一系列創新創業平臺。我們應當充分把握住這一難得的歷史機遇，“不拘一格降人材"，以此積累起豐厚的科技人力資本，造就出一批*的*科學家和工程師。從政策方面來看，目前圍繞人才評價、人才投入、人才流動、職稱管理等方面，都還有亟待改進和完善的地方，科技界對此也有很高的呼聲。我們將為此做出不懈的努力，造就出人盡其才、人才輩出的良好政策環境。
第四，重視高層次創新人才的引進。美國是當今世界科技實力zui強的國家，這種優勢就在于擁有一大批世界*的科學家和工程師。據有關資料統計，*科技移民總數的40%到了美國，外國科學家和工程師占全美科技人員總數的20%左右。在集中了美國90%半導體產業的硅谷，絕大部分技術人員來自印度和中國，硅谷的20萬工程技術人員中有6萬名中國人。我國目前擁有數量居于世界前列的科技人力資源，近年來留學歸國人員也日益增加，但人才和*科學大師嚴重匱乏也是不爭的事實。對于我國來說，科技化的涵義決不應當是中國人才的大量流失，也不應當是跨國公司及其研發機構對于中國人才的大量使用，而是我國對科技人才資源特別是人才的延攬和使用。能否讓更多高層次創新型人才“歸去來兮"，為我所用，這是判斷我國是否有效抓住科技化機遇的重要標準.